Alkotmánybíróság: kimondatlanul kimondva

Az Alkotmánybíróság nem semmisítette meg a saját hatáskörét korlátozó alkotmány- és törvénymódosításokat, mert álláspontja szerint erre nincs hatásköre. A határozat indokolása ugyanakkor kétséget sem hagy afelől, hogy a hatáskör szűkítésével az alkotmánybírók szerint is felborult a jogállami egyensúly. Más kérdés, mennyiben korlátozza a hatalmat egy ilyen, akár egy vállrándítással is elintézhető megállapítás.

Lényegében tökéletes médiahallgatás övezte az Alkotmánybíróságnak azt a döntését, amelyben arról határozott: rendelkezik-e hatáskörrel az Alkotmány módosításainak alkotmányossági felülvizsgálatára (1718/B/2010 AB-határozat). A kérdésre az Alkotmánybíróság nemleges választ adott: elutasította az Alkotmánybíróságról szóló törvénynek az alkotmánybírósági hatáskör szűkítésére irányuló módosítását, illetve - hatáskör hiányában - visszautasította az ezt lehetővé tevő alkotmánymódosítás vizsgálatát.

Az indítványok mindegyike amiatt támadta a módosítást, hogy a hatáskör szűkítésével az Országgyűlés bizonyos szabályozási tárgykörökben korlátlan, ellenőrizhetetlen hatalomra tesz szert, márpedig egy jogállamban egyik hatalmi ágnak sem lehet korlátlan hatalma.

Az Alkotmánybíróságnak mindenekelőtt abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a hatásköre szűkítését lehetővé tevő alkotmánymódosítás vizsgálatára van-e egyáltalán hatásköre. Ehhez külföldi példákat hívott fel, majd saját gyakorlatát elemezte, mindkét esetben adós maradt azonban a koherens érveléssel.

Külföldi példák

„Az alkotmánybíráskodásra vonatkozó nemzetközi gyakorlatot áttekintve megállapítható tehát: vannak arra példák, hogy akár előzetes, akár utólagos normakontroll hatáskörben alkotmányt, alkotmányi rendelkezést vizsgálhat felül az adott állam alkotmánybírósága. Hangsúlyozandó azonban, hogy mindegyik esetben vagy az adott állam alkotmánya állapítja meg az Alkotmánybíróság alkotmány(módosítás)-felülvizsgálati jogát, vagy az alkotmányvédő szerv — konkrét alkotmányi felhatalmazás nélkül — terjeszti ki hatáskörét az alkotmány felülvizsgálatára. Ezekben az esetekben az alkotmányozó hatalom maga állapítja meg az alaptörvény megváltoztathatatlan rendelkezéseit, amelyeket az alkotmány módosítása során az alkotmányt módosító hatalom köteles tiszteletben tartani. A német Alkotmánybíróság gyakorlatában az alaptörvény megváltoztathatatlan rendelkezései alapozzák meg az Alkotmánybíróság hatáskörét az alaptörvény egyes rendelkezéseinek vizsgálatára és szolgálnak mércéül. Államszövetségeknél a tagállami alkotmányok felülvizsgálata során a szövetségi alkotmány a mérce.” Az indokolás e része tehát maga is hivatkozik olyan esetekre, amikor az alkotmányvédő szerv konkrét alkotmányi felhatalmazás nélkül terjeszti ki saját hatáskörét az alkotmány tartalmi vizsgálatára. Abból tehát, hogy vannak olyan államok, amelyekben az alkotmány megváltoztathatatlan elemeit maga az alkotmány nevezi néven, nem következik, hogy ahol ez nem történik meg, ott az alkotmányosság bizonyos absztrakt normáival össze nem egyeztethető alkotmány-módosítást az alkotmánybíróság ne vizsgálhatná.

Az AB saját korábbi gyakorlata

Az Alkotmánybíróság ezt követően saját, az Alkotmány, illetve annak módosításai felülvizsgálatára vonatkozó gyakorlatát tekintette át. Felidézte egy 1994-es döntését, amely szerint „az Alkotmánybíróság nem semmisítheti meg (…) az Alkotmány egyetlen rendelkezését sem. Ha valamely rendelkezést az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata az Alkotmány előírásai közé iktatott, az az Alkotmány részévé vált, fogalmilag sem lehet annak alkotmányellenességét megállapítani.”

Ez egyelőre egy formális érvnek tűnik, amely mindössze azon az alapon zárja ki egy norma felülvizsgálhatóságát, hogy az hol foglal helyet a jogforrási hierarchiában.

Az indokolás azonban ennél tovább is megy: „Az Alkotmánybíróság azt is hangsúlyozza, hogy — szemben a Német Szövetségi Köztársaság alaptörvényével — a magyar Alkotmánynak nincsenek olyan, az alkotmányozó hatalom által kiemelt, megváltoztathatatlannak tartott rendelkezései, amelyek alkotmányos mérceként kötelezően figyelembe veendőek lennének akár a hatályos Alkotmány módosításának, akár egy új Alkotmány elfogadásának esetén. Ebből következően tehát nincs a magyar Alkotmányon belül olyan mérce, amelynek alapján az Alkotmánybíróság az Alkotmány egyes rendelkezéseit felülvizsgálhatná, és megállapíthatná, hogy mivel azok az Alkotmány más, meghatározott (alap)rendelkezéseivel ellentétesek, a kifogásolt alkotmányi rendelkezéseket megsemmisíti. Erre felhatalmazást ugyanis csak maga az alkotmányozó hatalom adhatna az Alkotmánybíróság számára.”

Az AB következtetése

Az Alkotmánybíróság ezzel önmaguknál fogva nem létezőnek tekint olyan alkotmányos alapértékeket, amelyekre korábban vaskos határozatokat alapozott, amikor egy-egy alkotmányi rendelkezés konkrét tartalmát megállapította. Nem mérce tehát az alkotmány módosításakor sem az emberi méltóság feltétlen tisztelete, sem a jog uralma és kiszámíthatósága, hiszen ezek változhatatlanságát nem mondja ki szövegszerűen az Alkotmány. S valóban, ha tovább olvassuk az indokolást, tényleg ez a következtetés adódik. „Az Alkotmánybíróság az Alkotmány — absztrakt vagy konkrét — értelmezése során alkotmányos követelményeket állapít meg, amelyek az Alkotmánnyal azonos szintű követelményekké válnak, és erga omnes hatályúak, ezért a törvényalkotó, továbbá az ítélkező bíróságok kötelesek érvényesíteni azokat az alkotmányos jogok védelme során. Ezen értelmezése során azonban az Alkotmánybíróság nem lép túl az Alkotmány írott szövegén és értékrendjén." Eszerint, ha nincs változtathatatlan, önmagában létező mérce, amellyel az alkotmánymódosítás megítélhető, és az Alkotmánybíróság az értelmező tevékenysége során sem lép túl az Alkotmány írott szövegén és értékrendjén, akkor kijelenthető, hogy az írott szöveg és az értékrend egy és ugyanaz.

Igaz, hogy az írott szövegben egy szót sem találunk a nullum crimen sine lege vagy a nulla poena sine lege elvéről, hanem csak azt olvassuk, hogy „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam”, sőt az sincs beleírva, hogy tilos a halálbüntetés, az Alkotmánybíróság az emberi méltóságra hivatkozva mégis megtalálta a módját, hogy ezt a büntetési nemet alkotmányellenesnek találja.

Kijelenthető tehát: az Alkotmánybíróság a saját gyakorlatához mérten következetlen, hamis érvekkel igazolta, hogy az alkotmány-módosítás vizsgálatára ne lenne hatásköre.

Az Alkotmánybíróság érvelése gyengeségét egy olyan pont igazolja a leginkább, amelyet maga is az érvelés csúcsának szánt. Érdemes ezért szó szerint idézni: „Az Alkotmánybíróság hatáskörének az Alkotmány felülvizsgálatára való kiterjesztése ellen szóló egyik legfontosabb érv az, hogy az Alkotmánybíróság nem alkothatja és nem változtathatja meg az Alkotmányt, amelyet védeni hivatott, és amelyet mérceként kell alkalmaznia a jogszabályok alkotmányossági felülvizsgálata során. Ezt erősíti, hogy az Alkotmánybíróság működése során mindvégig következetesen elhatárolódott az Alkotmány, illetve annak rendelkezései vizsgálatától.” Nyilvánvaló: az Alkotmánybíróságnak már csak azért sincs hatásköre az alkotmány(módosítás) vizsgálatára, mert attól eddig is következetesen elhatárolódott.

Tartalmi érvet is felsorakoztat ugyanakkor az indokolás: „Ha az Alkotmánybíróság önmaga terjesztené ki hatáskörét az Alkotmány/Alaptörvény vagy az alkotmányt módosító törvények alkotmányossági felülvizsgálatára, az olyan hatalomkoncentrációt és hatalmi túlerőt jelentene, amely szintén felborítaná a kialakult hatalmi ellensúlyok, korlátok és hatalmi autonómiák demokratikus rendszerét, az elválasztott és önálló állami hatalmak egymás hatalmát ellensúlyozó és fékező rendszerét.”

Ez az érvelés két okból téves: egyrészt az Alkotmánybíróság a hatásköre gyakorlásakor nem jogot, és főleg nem alkotmányt alkot, hanem a megalkotott normát semmisíti meg, ha az egy felsőbb normába ütközik. Másrészt (ebből következően) amennyiben az alkotmánymódosítások felülvizsgálatának lehetősége hatalomkoncentrációt jelentene, annyiban a törvények alkotmányossági felülvizsgálata is az lenne, hiszen az Alkotmánybíróság ez utóbbi esetben is felülírja a népképviseleti elven működő jogalkotó akaratát.

Álláspontom szerint tehát az Alkotmánybíróság mind formai, mind tartalmi érvei, amelyek a saját hatásköre kiterjesztő értelmezése ellen szólnak, megalapozatlanok.

De

Az indokolás ezt követő része ugyanakkor kétséget sem hagy afelől, hogy az imént idézett érvelés - felfogása szerint - csak formálisan zárja el az Alkotmánybíróságot az alkotmánymódosítás vizsgálatától. A továbbiakban az indokolás rendkívül súlyos aggályokat fogalmaz meg az alkotmányos fékek és ellensúlyok rendszerének felborítása és az alkotmány napi politikai okokból történő sorozatos módosításai miatt.

„Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy az alkotmányos jogvédelem egyszer már elért szintje és garanciális rendszere nem csökkenthető, alapelemeinek köre nem szűkíthető, csak — egészen kivételes esetben — más alapjog védelme érdekében, a szükségesség-arányosság mércéjének figyelembe vételével és úgy, hogy az érintett alapjogok lényeges tartalma ne sérüljön. Az ennek nem megfelelő alkotmányvédelmi szint csökkentése ellentmond az alkotmányos jogállam követelményének.”

"Ha az alkotmányozó hatalom egy korábban az Alkotmánybíróság által megsemmisített törvényszöveget úgy kíván ismét elfogadtatni, hogy azt beemeli az Alkotmányba, kivonva ezzel annak felülvizsgálatát az Alkotmánybíróság hatásköréből, ez az alkotmányozó és törvényhozó hatalomnak olyan beavatkozása a hatalmi ágak egyensúlyát biztosító rendszerébe, amely alkotmányos alapjogok súlyos sérelmével jár/járhat. Az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom ilyen »együttműködése« esetén az Alkotmánybíróság hatalma vészesen meggyengül, és nem tudja alapjogvédelmi feladatait ellátni, sérül az alkotmányos alapjogok védelme, a társadalom tagjai — alkotmányos jogaik védelmére szolgáló eszközök híján — kiszolgáltatott helyzetbe kerülnek.”

„Amennyiben magába az Alkotmányba épít be az alkotmányozó hatalom olyan szabályokat, amelyek az alkotmányos jogállamot és az alkotmányos demokráciát, az alapjogok védelmének szintjét rontják, csökkentik vagy garanciákat építenek le, az Alkotmánybíróság nem élhet az Alkotmányba foglalt rendelkezések megsemmisítésének a jogával, de jelezheti, sőt — különösen szélső esetben — jelezni is köteles ezt a tényt még az alkotmányozó hatalom számára is.”

E megállapítások tehát egyrészt kinyilvánítják, hogy az alkotmányos jogvédelem szűkítése (mint amilyen az alkotmánybírósági hatáskör, vagy a beadvány előterjesztésére jogosultak körének csökkentése) nem fér össze a jogállamisággal, másrészt de facto joggal való visszaélésnek minősítik az Alkotmány hozzászabását a politikai akarathoz, harmadrészt kifejezik a testület mélységes aggodalmát mindezek miatt.

Ugyanazon érvek mentén azonban, amelyek mentén a bírák az aggodalmukat kifejezték, el kellett volna jutniuk a támadott rendelkezések megsemmisítéséig. Aggodalmával ugyanis az Alkotmánybíróság megcáfolta korábbi állítását, miszerint az Alkotmány írott szövegén belül (valójában: azon túl) ne lenne mérce, amellyel még az alkotmány írott szövegének módosítása, vagy egy akár új alkotmány is megítélhető. Mert ezen intelmek szerint azért a hatalommegosztás elve, a jog kiszámíthatósága és az emberi méltóság feltétlen tisztelete azért mégiscsak az.

Miközben továbbra is kitart a saját hatáskörének korlátozott értelmezése mellett, az imént említett aggályok a jövőre nézve egyben gyenge figyelmeztetésként is értelmezendők: „Az Alkotmánybíróság ugyanakkor felhívja a figyelmet arra, hogy az Alkotmánybíróság döntései erga omnes hatályúak, mindenkire nézve kötelezőek, így az Alkotmánybíróságnak korábban, az adózás, adójog alkotmányosságával kapcsolatban hozott döntései továbbra is kötik a jogalkotót.” Tartalma szerint ez azt jelentené, hogy az adókötelezettség továbbra is csak ténylegesen megszerzett jövedelmet terhelhet, nem lehet büntető jellegű, a vélelmekkel szemben lehetővé kell tenni az ellenbizonyítást, illetve adót visszamenőlegesen kivetni csak a még le nem zárt adóévre lehet.

Kétségtelen tehát, hogy az Alkotmánybíróság határozata rövidtávon győzelemként értékelhető a kormány számára, hiszen lám, nem semmisítette meg a hatásköre csorbításáról szóló rendelkezéseket. Nem véletlen ugyanakkor, hogy a kormányzati győzelmi jelentések elmaradtak: az Alkotmánybíróság, a maga téves hatáskörfelfogásával ugyan, de ismét kemény kritikát mondott a jelenlegi kormány törvényesség látszatát keltő, de a jogállamiságot romboló jogalkotási gyakorlata felett.

A felemelt mutatóujj azonban nem elegendő annak megakadályozásához, hogy a kormánypárt kénye-kedve szerint bármit beleírjon az Alkotmányba. Akár újra alkotmányossá teheti a halálbüntetést is: mint az alkotmánybírósági határozatból tudjuk, nincs olyan mérce, amely ezt kizárná. E pillanatban csak a jogalkotó nyájas jóindulatának köszönhető, hogy ez mégsem történik meg. Egy hivatását valóban betöltő Alkotmánybíróság kontrollja mellett azonban a hatalom jóindulata érdektelen lenne.